Los superpoderes..... un vicio de la democracia

¿De qué hablamos cuando referimos a los “superpoderes”? En pocas palabras es la delegación de funciones o atribuciones propias de un poder republicano a otro de los poderes republicanos, en este caso del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo. Tal disposición conlleva una concentración del poder en manos del Poder Ejecutivo, ya que es el propio Congreso el que la facilita a través, entre otras formas, de la delegación de facultades que le son propias.

No es una novedad en la Argentina e incluso si bien la Constitución establece que: “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”, agrega entre las atribuciones del Ejecutivo que: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia….”.

Como en muchos casos, el problema radica, en el decir de algunos juristas, “en la interpretación de la norma”. En este caso: ¿ a qué circunstancias excepcionales apelaron los varios presidentes que hicieron uso de “facultades de excepción o superpoderes?

Porque este fue el recurso utilizado por el presidente Menen, en su primera reforma del Estado, justificando el mecanismo en “una grave crisis económica y a la lentitud del Congreso que hacía imposible esprar la sanción de leyes”. La inusual frecuencia a la que recurrió Menem en el uso de dichos decretos dio lugar a la aparición del término “decretazo”. Para dar un ejemplo, entre 1853 y julio de 1989 se habían dictado aproximadamente 35 decretos; entre julio de 1989 y agosto de 1994 Menem dictó 336 decretos de necesidad y urgencia.

En los primeros meses de 1996, el Ejecutivo volvió a reclamar facultades legislativas para llevar a cabo la segunda reforma del Estado. El 14 de marzo, tras algunos escarceos con la UCR, el Congreso logró convertir en ley el capítulo impositivo por el cual se delegan facultades legislativas al Ejecutivo para racionalizar, fusionar o hacer desaparecer organismos del Estado que resulten ineficientes y para crear o modificar impuestos, dos facultades reservadas por la Constitución al Poder Legislativo. Por la reforma impositiva se concedía al Presidente la facultad para eliminar las excepciones del impuesto a las ganancias que gozaban jueces y legisladores y para gravar como renta de cuarta categoría la percepción de gastos protocolares. Se lo habilitaba también para mantener en el 21 por ciento el IVA a partir del 1° de abril (fecha en la que debía retornar al 18%). Para el gobernador Duhalde el proyecto era denominado "erróneamente" ley de "superpoderes" ya que contenía "delegaciones mínimas e imprescindibles". Para Storani el gobierno no dejaba de "violar reiteradamente la Constitución" y "las reglas de juego".

Domingo Cavallo arrancó su segunda gestión como ministro de Economía del presidente De la Rua, con una fuerte presión al Congreso con el fin de que le entregue facultades especiales para tomar decisiones impositivas y reformas en la estructura del Estado. Entre las medidas aprobadas estuvo la creación de un impuesto del 6 por mil para los movimientos financieros en cuentas corrientes y la rebaja a 1000 pesos de las operaciones no bancarias. También podía modificar procedimientos aduaneros, tributarios o de recaudación provisional. Más allá de los tecnicismos, todos los argentinos recordamos el recorte de haberes a trabajadores y jubilados, el ”corralito y el corralón”, en fin la debacle que preanunció la caída del gobierno de De la Rua y la tremenda crisis del 2001.

En noviembre de 2004, el Congreso convirtió en ley la delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, a cargo de Néstor Kirchner, más amplia que conozca la historia argentina, según coincidieron en destacar prestigiosos constitucionalistas. Esto es así porque mientras la Cámara de Diputados sancionará la prórroga de la emergencia económica, social, administrativa y financiera del país para todo el próximo año, en una réplica a la que se votó en enero de 2002 cuando Eduardo Duhalde asumió la presidencia en medio de la peor crisis que sacudió a la Nación en las últimas décadas, el Senado intentará convertir en ley el presupuesto nacional 2005.

Ambas iniciativas delegan facultades de tal magnitud en el Poder Ejecutivo que los constitucionalistas Jorge Vanossi y Gregorio Badeni, y el politicólogo Rosendo Fraga, coincidieron en advertir que el papel del Congreso y la consiguiente división de poderes que instaura la Constitución Nacional se verán gravemente vulnerados. "Nunca, al menos en períodos constitucionales, un presidente logró reunir tantas atribuciones como el actual", afirmó Badeni. Da la sensación de que estamos frente a un hiperpresidencialismo, ya las facultades que se le delegan al Gobierno, sumados a los decretos de necesidad y urgencia que se dictan sin límite, confluyen hacia una concentración de poder sin precedentes y a una abdicación del Congreso en su función de control", remató.

El presidente Kirchner justificó la delegación de facultades con el argumento de que la argentina todavía no había superado la emergencia económica y social del 2001, que no se había salido del default y que la mitad de la población vivía aún por debajo de la línea de pobreza. Por eso reclamaba esas herramientas necesarias para que el Gobierno consolidase el camino de salida de la crisis, la más profunda de nuestra historia.

En 1996 Kirchner logró que se sancionara la cuestionada reforma a la ley de administración financiera, que otorgaba al jefe de Gabinete facultades permanentes para modificar el presupuesto sin control del Congreso. Al modificar el artículo 37 de la ley de administración financiera, se facultaba al jefe de Gabinete “a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto”. La ley establece sólo una limitación a la redistribución de partidas: las destinadas a aumentar los gastos reservados para seguridad e inteligencia. A partir de allí, en el resto de los temas, el jefe de Gabinete, podía realizar cambios al presupuesto.

A pocas horas de la derrota electoral del oficialismo en junio del 2009, se comenzó a especular sobre los “urgentes y necesarios temas a consensuar” para la “gobernabilidad” hasta el 2011. Uno de ellos fue el tema de los superpoderes que caducaba el 24 de agosto.

La semana pasada, la presidenta envió un proyecto de ley para limitar al Poder Ejecutivo en el uso de los denominados superpoderes, de manera que sólo pueda distribuir partidas sobre el 5% del presupuesto nacional. La cifra es casi simbólica, según datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera (ASAP), de enero a julio de 2009, el Gobierno reasignó $ 1381 millones de un presupuesto de 243.000 millones, o sea, un 0,57% del total. Por ese motivo, con un margen de 5%, la Presidenta preservará un margen amplio para administrar recursos sin pasar por el Congreso. Hoy, el proyecto ya cuenta con dictamen en la Comisión de Asuntos Constitucionales, y con media sanción a la norma que prorroga por un año las facultades legislativas delegadas al Poder Ejecutivo.

La denominada legislación delegada es un paquete de por lo menos 1900 leyes por las que el Congreso derivó en el Poder Ejecutivo la prerrogativa de aplicar cierto tipo de medidas. Ese edificio normativo debió haber sido revisado antes del 24 de agosto de 1999, plazo que impusieron los constituyentes de 1994 cuando reformaron la Constitución Nacional. Pero esa tarea no se llevó a cabo a tiempo, razón por la cual el Congreso votó una nueva prórroga por tres años. Lo concreto es que, por diversas razones, el trabajo de revisión nunca se hizo, lo que obligó a nuevas y sucesivas extensiones en 2004 y en 2006. Este es el motivo por el que “los superpoderes” mantienen incólume su vigencia.

Los argumentos del oficialismo son cada vez más débiles: "Es una propuesta razonable y sensata"; el debate por los superpoderes "siempre fue más una fábula que otra cosa"; "No prorrogar las facultades delegadas era poco razonable”, “No es un acto nuevo, las mismas facultades las tuvo Menem, De la Rua, Duhalde y Kirchner".

Mientras tanto se debilita la institucionalidad, la venalidad se hace costumbre, la democracia es una palabra pero no un hecho.